CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES PARA EL CONTROL, REDUCCIÓN Y SUPRESIÓN DE LA CONSTANCIA ANOTADA EN REPÚBICA DOMINICANA

Las constancias anotadas surgieron como una forma del Estado de dar respuesta social y económica al derecho que se tiene de disponer libremente de un bien y de salvaguardar el derecho de propiedad registrado. El uso inadecuado de la figura trajo consigo múltiples problemas que hicieron imperiosa la necesidad de que estas fueran reguladas. Para ello, se implementaron una serie de reglamentos y resoluciones dentro del marco de una nueva Ley de Registro Inmobiliario, con la finalidad de normarlas. Por lo tanto, su regularización debió ser la solución al control, a la reducción y a la no emisión de nuevas constancias anotadas.

En tal sentido, al definir la naturaleza jurídica de la constancia anotada se colige que la facultad reglamentaría otorgada por la Ley núm.108-05, a la Suprema Corte de Justicia, para la elaboración de los reglamentos, en virtud de los cuales se acciona todo lo concerniente a la constancia anotada, los límites de la misma han sido desvirtuados, convirtiendo los reglamentos en trajes hechos a la medida y obviando que deben ser un instrumento que coadyuve a lo estatuido en la norma, sin ser la norma.

Asimismo, la supremacía de la norma se ve afectada, pues los reglamentos han de ser para la ley lo que la ley es para la Constitución, mas no es así. Se estatuye protegiendo el derecho de propiedad consagrado por la Constitución; sin embargo, no se armoniza la ley y los reglamentos, existiendo entre ambos ambigüedades que originan diferentes interpretaciones y que hacen que la aplicación se convierta en discrecional. La ley, los reglamentos y las resoluciones han buscado esclarecer ciertos aspectos, pero ese esclarecimiento se ha ajustado a la soberana apreciación de los servidores; algunos órganos interpretan conforme les beneficie a sus competencias, tal es el caso del deslinde con transferencias.

Lo afirmado anteriormente acarrea consecuencias que se reflejan al examinar los efectos del control y reducción de la constancia anotada, aún cuando la teoría de algunos servidores es que no se genera una nueva constancia anotada que permanece la misma, al realizarse transferencias parciales, la normativa faculta para cuando se realice una única transferencia total se cancele la existente y se torne intransferible la nueva; a los restos de parcela no se le aplica la figura de la instransferibilidad; ¿qué base legal está reglamentando las transferencia parciales? ¿Sobre cuales bases se regula la emisión de los restos de parcelas? Estas situaciones bien pudieran ser objeto de otra investigación, mas en ambas preguntas se deduce evidentemente la ambigüedad e interpretación versátil de la Ley.

De la misma manera, los diferentes criterios que se tienen a nivel jurisdiccional de la aceptación o no de las transferencias parciales, crea una inseguridad jurídica, ya que no se sabe cuándo se estará en presencia de un tribunal cuyo criterio sea aceptarla o viceversa. De igual forma, al ser admitida la transferencia parcial los jueces que la acogen ruegan al Registro de Títulos la inscripción del resto por medio de su sentencia; sin embargo, hay sentencias que hacen mutis, se acoge la transferencia parcial sin estatuir nada con relación a los restos; estos son inscritos en Registro de Títulos, extralimitando así la función calificadora del registrador, que actúa por rogación, aunque en este caso no se le haya rogado nada.

En ese mismo orden, la disparidad de criterio se evidencia cuando se plantea la posibilidad de realizar deslindes a porciones de terrenos avalados en certificados de títulos emitidos bajo el amparo de la Ley núm. 1542; terrenos que tienen una incursa división y que pese a que el documento físico que avala la propiedad lleva el nombre de “certificado de título” es una “carta constancia”. Nueva vez se dejan a la interpretación aspectos que se encuentran regulados, pues el procedimiento técnico aplicado para la individualización de los terrenos, amparado en constancias anotadas, es el deslinde. El magistrado Yoaldo Hernández Perera, así lo plantea:

“No obstante este marco normativo, en la práctica algunos tribunales del orden inmobiliario dan curso a deslindes de porciones de terrenos, cuya titularidad de la totalidad de la parcela está avalada por un certificado de título. Esto así, concretamente, en casos de certificados de títulos expedidos bajo el régimen de la hoy abrogada Ley no. 1542, de Registro de Tierras, que tiene incursa distribución material con varios titulares”.^[1]

En otro orden, la resolución núm. 3642-2016, que entre otras cosas, desjudicializa el deslinde también crea sus aristas en cuanto a la jerarquización de la norma y a la interpretación que se le otorga al artículo 130 de la ley, pero lo más importante es que esta no especifica cuáles deslindes pueden ser administrativos, dejando así abierta la posibilidad para que se presenten administrativamente deslindes de grandes porciones de parcelas, proyectos inmobiliarios que, aunque pueden ser complejos no necesariamente deben litigiosos o controvertidos. En este caso dado la magnitud del proyecto, lo propio sería conocerlo en sede judicial. Sin embargo, por un tema de celeridad, agilización del tráfico inmobiliario, estos se presentan administrativamente. Es prudente acotar que la figura fue modificada, en base a que el proceso era largo. Quizás lo más pruedente era adecuar los procesos de regularización parcelaria y la actualización de inmuebles complejos, y no desnaturalizar lo que dijo el legislador, por la única finalidad de acelerar. Pese a que la Tercera Sala de Tribunal Superior Administrativo, emitió la Sentencia núm. 030-04-219-SSEN-00505, acoge la nulidad parcial de la referida resolución, ratificamos que la racionabilidad indicaba que teniendo los procesos de regularización parcelaría y actualización parcelaria, dicha Resolución para nuestro punto de vista era improcedente.

De igual forma entendemos que la función calificadora de Mensuras Catastrales y Registro de Títulos deben bastarse a sí mismas, frente a casos complejos, que deberían ser la excepción, dicha función no puede suplir la parte jurisdiccional.

Adicionalmente, las consecuencias de la supresión de la constancia anotada. Aún cuando la erradicación pondría punto final a la problemática aquí planteada, la realidad social y económica de la República Dominicana no permite eliminar las constancias anotadas −al menos no sin una planificación previa− sin la adecuación de toda la estructura a la que dan soporte jurídico y económico.

Para finalizar, no es el uso que se le ha dado a las constancias anotadas un problema en sí mismo, sino los vacios que tiene la Ley y las discrepancias con los reglamentos y resoluciones, así como las diferentes interpretaciones jurídicas que se hacen de la norma, la alta mora judicial y la ambigüedad en el accionar, han sido la razón por las cuales, pese a que han reducido, se generan problemas para controlarlas y suprimirlas. Pues aún cuando se afirme que la emisión de una constancia por un resto de parcela no es una nueva constancia anotada, pura cuestión de semántica o adecuación terminológica, al permitirse que esto suceda se sigue generando, no se está controlando y por ende, no se suprimen. Así se mantiene un tráfico inmobiliario agilizado, pero se sacrifica la seguridad jurídica que requiere el derecho de propiedad.

Al finalizar, he aquí algunas recomendaciones que coadyuvarían al control, la reducción y la supresión de la constancia anotada. Estas encuentran su base en las conclusiones y resultados alcanzados. Cabe destacar que el orden otorgado solo corresponde a un desarrollo lógico sin representar primacía; la unión de todas representan algunas soluciones de cara a la problemática que dio origen a este trabajo.

Promover ante el Poder Legislativo una armonización de la Ley núm. 108-05, donde se unifiquen los criterios de los reglamentos y las resoluciones, creando cuerpo normativo para la materia inmobiliaria que vaya acorde con la actual realidad jurídica, social y económica de la República Dominicana. Esta deberá estar vinculada a la Constitución, al Derecho Civil y a las normas jurisprudenciales que han marcado un referente en los diez años que tiene la implementación de la Ley.
Incluir en la reforma de la Ley núm. 180-05, el porceso de deslinde como uno de las operaciones estelares de la Jurisdición Inmobiliaria, excluyéndolo de la disposición transitoria.
Implementar, desde la Jurisdicción Inmobiliaria, un plan para regularizar a los propietarios de grandes parcelas amparadas en constancias anotadas; por ejemplo: parcelas como la 110-Ref.780, UASD, Grupo Costasur y Grupo Metro, entre otras. El plan ha de ser desarrollado en un lapso de diez años, durante este tiempo se permite la explotación de ese predio amparado en constancia anotada; una vez concluido este plazo o que el resto corresponda a 100 mil metros cuadrados, quedan prohibidas las transferencias parciales, teniendo el propietario que someterse a un proceso de deslinde, subdivisión y lotificación, para continuar vendiendo de forma parcial.

Este plan debe ir de manos del cese de la apertura en el plazo que otorga la Resolución núm. 1419-2013, pues la admisibilidad de los contratos de compra y venta para la transferencia han de corresponder con el plazo de esta regularización.

Desarrollar dentro el Programa Nacional de Titulación del Estado, una apertura a la propiedad privada; utilizar la estructura del plan, con los medios que actualmente dispone; y desarrollar en un periodo de diez años un proyecto donde todo propietario de constancia anotada (de hasta 5 mil metros cuadrados) pueda acogerse a este plan y obtener su certificado de título.

En los casos en que la constancia anotada haya sido objeto de transferencias parciales que no se hayan individualizado, hacer extensivo el plan hasta el propietario de la tercera venta.

Ponderar una restructuración de la evaluación de desempeño que realiza la Dirección General de Carrera Judicial, estas evaluaciones han de ajustarse a la realidad laboral, con el objetivo de ejecutar las mejoras necesarias que conlleven a disminuir la alta mora judicial existente en la actualidad.
Promover una eficientización por parte de Jurisdicción Inmobiliaria, que permita al usuario obtener tiempos de respuesta rápidos; similares a los otorgados cuando se acceder al servicio de ventanilla exprés, sin que ello acarre un pago extra para recibir el servicio.
Diseñar una campaña publicitaria promovida por la Dirección de Políticas Públicas y Comunicaciones, donde se explique al ciudadano común la importancia que tiene la regularización del Derecho de Propiedad, enfocando los aspectos relacionados a la seguridad jurídica, al acceso al crédito formal y a la garantía de la que se goza al ser propietario de un derecho debidamente registrado. Asimismo, presentar, de forma clara y sencilla, los servicios que brinda la Jurisdicción Inmobiliaria.

HERNÁNDEZ PERERA, Yoaldo: “Deslindes practicados en porciones de terrenos asentadas en certificados de títulos: ¿una solución o una creación de nuevos impases jurídicos-catastrales”. Gaceta Judicial, 363, (2017), pp. 68-71.